부추실, 공직부패 척결방안은 없는가? 토론자 참석
감사원의 신뢰성 제고확보방안 및 부패방지제도 현황과 과제
부추실, 박 대표는 2008. 11. 5(수) 14:00 경 국회의원회관 소회의실에서 한국반부패정책학회가 주관하는 2008년 특별기획 세미나 "공직부패 척결방안은 없는가?"에 토론자로 참석하여 우리나라는 부정부패가 만연화 되어 현재 세계국가중에서 자살숫자가 제일 많은 국가로 절락되었다는 결과를 제시한 후 부패방지를 위한 방안으로 국가기관과 공무원의 범죄에 대해서는 공소시효를 폐지해야 한다는 목소리를 높였다.
<부패방지제도 현황과 과제>
박중훈 (한국행정연구원 국정기획단장)
Ⅰ. 우리사회에서의 부패실태
<그림 1> 국제투명성기구의 CPI상 한국의 위치
Ⅱ. 부패문제의 특성
ㅇ 부패행위는 상호간의 공모가 다수임- 결과적으로 피해자와 가해자의 성격이 낮음- 특정인(피해자)에 의한 자발적인 신고가 부재
ㅇ 실태파악이 매우 어려움- 피해자의 성격이 낮아 신고가 되지 않음- 대외적으로 노출되지 않고 은밀하게 이루어짐- 형태의 다양성
ㅇ 장기적이고 거시적인 측면에서 치명적인 손상을 초래
- 거래 등 경제활동에서의 비리는 원칙과 기준의 상실로 인해 예측가능성이 훼손되고 궁극적으로 경쟁력이 성장하기 어려움
- 공권력 행사과정에서의 비리는 공직자와 정부에 대한 신뢰는 물론 사회의 기본적 질서유지에 치명적인 손상을 초래
ㅇ 부패수준과 국가발전과의 관계
Ⅲ. 비리 공직자는 누구인가?
ㅇ 일반적인 비리공직자
- 일반적으로 권력자, 높은 지위의 자
- 하지만 평범한 공무원도 많음(최근 자치단체 공직자 : 업체선정 추첨과정에서 비리) : 특정한 업무를 담당하는 자
ㅇ 비리와 관련한 특별한 사례
- 그럴 사람이 아닌데 비리행위로 도마에 오른 경우(고위직)⇒ 과연 왜 그랬을까?
- 부패행위가 발생할 수 있는 기회가 조성되었기 때문 (특별한 유혹이 발생하였거나, 자신도 모르는 사이에 자행)
- 권력자 가운데서도 철저하게 부패와 거리가 먼 인물(예; 황희 정승, 여타 우리 주변의 많은 공직자들)⇒ 왜 이런 사람들은 비리행위를 하지 않았을까?
- 도덕적/ 윤리적으로 무장됨(청렴결백)
- 개인적 치부나 권력 보다는 공직의 성실한 수행에 가치를 둠⇒ 즉, 부패행위를 하고자 하는 의지가 없음
Ⅳ. 부패발생의 요인
ㅇ 부패행위의 발생은 “기회와 의지”의 상호작용임
- 무엇보다 부패행위의 기회는 부패발생에 우선적으로 작용
⇒ 기회는 곧 부패에 대한 의지로 연결될 수 있음 : 견물생심 “떡을 만들다 보면 콩고물이 묻는다”
ㅇ 부패행위가 발생할 수 있는 “기회”가 제공되는 경우
- 업무처리와 관련하여 비리적 행위가 관행으로 행해지는 경우
- 비리적 행위로 쉽게 발전할 수 있는 전통적/ 문화적 행태가 만연한 경우(예; 선물증정, 인사 등) ⇒ 비리적 행위에 대한 경각심이 작용하지 않음
- 민간인에 경제적으로 미치는 효과(긍정적, 부정적)가 매우 큰 결정을 하는 경우 ⇒ 민간의 적극적 유혹이 작용
- 담당업무와 관련된 결정과 업무수행에 있어 독점적 권한을 가질 경우(견제와 균형이 확보되지 못할 경우) ⇒ 민간의 유혹과 개인적 욕심이 작용
- 업무처리상 기준이나 방법 등이 모호하여 재량의 여지가 큰 경우 ⇒ 민간의 유혹과 개인적 욕심이 작용
- 업무처리 과정과 결과가 대외적으로 노출되지 않고 폐쇄적일 경우(견제와 균형이 확보되지 못할 경우) ⇒ 민간의 유혹과 개인적 욕심이 작용
- 행정제도상 요구되는 기준 등이 현실성이 낮아 불법자를 양산하는 경우 ⇒ 민간의 적극적 유혹이 작용
ㅇ 부패행위에 대한 “의지”가 조성되는 경우
- 경제적으로 쪼들리는 경우
- 도덕적/윤리적으로 무장되지 않은 경우
- 잘못에 대한 인식을 하지 못하는 경우
- 업무처리와 관련하여 비리적 행위가 관행으로 행해지는 경우
- 비리적 행위로 쉽게 발전할 수 있는 전통적/ 문화적 활동의 경우
- 공사의 구분이 안되는 경우
- 적발되지 않는다는 인식이 작용하는 경우
- 걸려 보았자 약간의 처벌만 받은면 된다는 인식이 작용하는 경우
Ⅴ. 부패방지제도 현황
ㅇ 부패발생 기회의 차단측면(사전적/예방적 접근)
- 행정제도 개선 : 부패취약분야 제도개선, 부패영향평가, 정책투명성 평가
- 정치구조의 개선 : 정치자금 및 선거관련법
- 공직자 윤리 : 취업제한
- 공직자행동강령 : 부패유발적 관행의 차단, 이해충돌 방지
- 개방화 및 투명화 측면에서의 제도 : 거래 실명제(금융, 부동산 등), 공직자재산등록제
ㅇ 부패발생 의지의 차단측면(사전 및 사후적 접근)
- 공직윤리향상을 위한 교육 : 공직자 청렴교육 및 홍보
- 부패행위 적발활동 강화 : 공익신고제 및 신고자 보호/보상
- 다양한 평가를 통한 관리 : 기관/부서/업무단위 청렴도 평가
- 감사제도의 내실화 : 시민감사청구제, 감사담당관 개방형 임용 등
- 사정활동의 다원화 : 검찰 및 경찰 외에도 총리실 공직윤리지원관실(구 조사심의관실), 대통령실내 민정실 등
Ⅵ. 부패방지제도 및 활동에 있어서의 한계와 과제
ㅇ 전담기관으로서의 국민권익위원회 역할과 기능상의 한계
- 지나친 예방/사전적 차원의 활동에 한정됨
- 조사관련 권한의 한계로 인한 공익신고제 등의 형식화
ㅇ 부패유발 행정제도의 체계적 종합적 개선
- 현재 부패취약분야에서의 제도개선이 매우 제한적이고 비체계적으로 이루어지고 있음
- 부패취약분야에서의 제도개선을 위해서는 우선적으로 부패취약분야에 대한 발굴과 발굴된 취약분야에서의 제도개선이 보다 체계적이고 종합적으로 접근될 필요가 있음
ㅇ 부패에 대한 통제활동의 정치화 및 비효율성 개선
- 지나치게 다원화되고 통치권과 연계된 사정활동
- 비리관련 공직자에 대한 사면의 남용 등
- 집중화되고 중립적이며 전문화된 부패통제 활동의 필요
- 선출직 및 고위직 등에 초점을 둔 통제활동의 필요
ㅇ 새로운 형태의 비리에 대한 대응
- 피감기관 및 관계자와의 경제적 거래활동 제한
- 편의제공
ㅇ 공직자 윤리의 강화
- 공직자행동강령의 내실화 : 선출직에 대한 행동강령 일원화, 행동강령 이행 및 관리체제 정비, 이행충돌 등에 대한 정의
- 공직자재산등록제도의 개선 : 부실 및 거짓신고에 대한 조치방안 제도화, 재산증가에 대한 근거자료 제출 의무화 등
<감사원의 신뢰성 제고확보방안>
김주환 (극동정보대학)
Ⅰ. 들어가는 글
감사원은 국가의 세입 및 세출의 결산, 국가 및 법률이 정하는 단체에 대한 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 대한 감찰기능을 수행하는 최고의 사정기관으로서 그 역할과 관련하여 헌법에 명시되어 있는 헌법기관임. 회계 혹은 직무(정책) 수행과정에서 있을 수 있는 개인적 혹은 제도적 허점으로 인한 부정부패의 감시를 핵심적 역할로 함.
○ 이에 따라 감사원은 지속적으로 그 위상과 역할과 관련하여 정치적 중립성과 업무의 독립성에 대한 요구가 끊임없이 제기되어 왔음. 그러나 최근 이슈화된 ‘쌀 직불금’ 파문은 감사원에 대한 우려와 신뢰위기를 제기하게 하였음.
○ 쌀 직불금 파문은 우리 사회의 부정부패의 수준을 가늠할 수 있는 척도임. 공무원을 비롯한 사회구성원들의 도덕적 해이를 포함하는 부정부패, 제도적 허점⋅개선 지연으로 인한 예산낭비 등의 문제점이 노정됨.
<표 1> 쌀 소득보전 직불금 사건 개요
2007년 3월 초 청와대 감사원 쌀 직불금 감사 요청(당초 9월)
21일 감사원, 감사 예비조사 착수
5월 15일 감사완료
6월 15일 감사원, 청와대 국정상황실장에 감사결과 보고
20일 감사원, 대통령 참석 관계장관 대책회의에서 감사결과 보고
7월 26일 감사원 감사위원회의, 감사결과 비공개 결정
29일 감사원, 농림부에 감사결과 통보
8월 1일 감사원, 쌀 직불금 부당수령 추정자 17만명 전산자료 삭제
10월 7일 농림부, 쌀 직불금 관련 개정법률안 국회 제출(미 통과)
2008년 10월 6일 국정감사에서 복지부 차관의 쌀 직불금 부당신청 의혹 제기
14일 감사원, 감사결과 공개
20일 여야, 쌀 직불금 국정감사 합의
28일 감사원, 1급 이상 공직자 12명 전원 사의 표명
○ 금번 쌀 직불금 파문과 관련하여 감사원의 신뢰와 관련하여 다음과 같은 문제를 지적할 수 있음
• 첫째, 청와대에 대한 사전 감사결과의 보고문제. 이는 감사원법 제42조(수시보고)를 통해 행정부에 대한 감사원의 감사통제장치를 오용한 것으로 정치적 중립성에 대한 신뢰 문제를 발생시켰음.
• 둘째, 감사결과의 비공개 결정문제. 감사행정의 투명성이라는 차원에서 감사원에 대한 심각한 신뢰문제를 제기할 수 있는 사안임. 특히 최근 그 감사결과를 스스로 공개하였다는 의미에서 2007년 7월의 비공개 감사결정은 그 행위의 정당성을 상실하였음. 또한 전자의 사전 감사결과 보고와 연계되어 감사행정업무의 독립성을 의심케 하고 있음.
• 셋째, 부당수령 의혹자 17만여명에 대한 전산기록 삭제문제. 감사원은 전산기록삭제 문제와 관련하여 ‘개별 명단 미생산’, ‘개인정보유출’ 등의 근거를 들어 자신들의 행위를 정당화하고 있으나, 결과적으로 부당 직불금 수령자의 부정행위를 은폐하였다는 비난을 면하기 어려움. 사정기관으로서 신뢰의 위기를 초래하였음.
• 넷째, 감사결과조치의 불이행 문제. 2007년 7월 ‘감사결과 처분요구서’에서 농업인에 대한 구체적인 기준 마련, 쌀 직불제 관리개선방안 강구 등의 제도개선을 요구하였음. 그러나 2008년 10월 말 현재까지 이에 대한 제도개선이 이루어지고 않았음. 2006년 부당 직불금 추정금액이 1683억에 이어 2007년과 2008년 이에 준하는 예산이 부당지출되면서 최고의 회계감사기관으로 감사원의 권위가 심각하게 손상되었음.
○ 향후 감사원이 실추된 신뢰를 회복하고, 사정기관으로서 그 권위를 확보하기 위해서는 이에 따른 인적⋅제도적 쇄신이 요구됨.
Ⅱ. 각국 감사원의 위상
○ 각국 감사기구는 그 형태에 따라 행정부 소속형, 입법부 소속형 그리고 독립기관형 등으로 구분됨. 행정부소속형에는 한국, 스위스 등이 대표적이며, 입법부 소속형의 국가로는 영국, 뉴질랜드, 핀란드 등을 들 수 있고, 독립기관형으로는 미국, 일본, 프랑스, 덴마크, 독일 등을 들 수 있음.
○ 감사기관 장의 임명은 그 임명방식에 따라, 영국, 프랑스와 같은 행정부 주도국가와 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드 등의 입법부 주도국가 그리고 한국, 미국, 독일, 일본 등과 같이 입법부와 행정부의 상호 주도국가로 구분할 수 있음.
○ 의회의 감사요구권은 크게 의회의 감사요구권을 인정하는 국가와 그렇지 않은 국가로 구분할 수 있음. 한국은 의회의 감사요구를 의무적으로 수행하여야 하는 반면, 일본, 영국, 미국, 프랑스 등은 감사요구권은 인정하고 있으나 그 실시결정권한은 감사원장이 결정하도록 하고 있음. 독일은 법적으로 감사요구권이 없으나, 관례적으로 의회의 제안을 수용하는 형태로 의회의 감사요권을 인정하고 있음. 이외에 덴마크와 핀란드는 의회의 감사요구권을 부여하지 않고 있음.
○ 감사결과통보에 있어서는 대부분의 국가에서 행정부와 의회에 모두 감사결과를 통보하도록 하고 있음. 한국의 경우 결산감사결과에 대해서는 의회에 보고하고 있으나, 이외의 감사결과에 대해서는 의회의 요청에 대해 제출이 가능하도록 되어 있음. 일본은 직접 의회에 감사결과를 보고하지는 않으나 내각이 감사결과를 의회에 보고하도록 함으로써 간접적으로 감사결과를 의회에 보고하고 있음.
<표 2> 주요국의 감사원 비교
1) 2007년 국제투명성기구 연례보고서
○ 전체적으로 보았을 때, 감사요구권과 감사결과 보고에 있어서는 감사기구의 독립성을 저해하지 않는 범위에서 행정부와 입법부가 권력을 공유하고 있는 형태를 띠고 있음.
○ 그러나 각국 감사기구의 소속 혹은 감사기구 장의 임명과 대통령제와 내각책임제와 같은 정치체제와의 상관관계는 없음. 예를 들어 대통령제 국가인 프랑스와 미국은 독립기관 형태인 반면, 한국은 행정부 소속으로 되어 있음. 내각제 국가에 있어서도 일본과 독일은 독립기관 형태인 반면 영국과 덴마크는 입법부 소속임.
○ 결과적으로 감사기구는 각국의 역사성에 따라 각기 다른 형태를 보이고 있으나, 그 업무적 특성을 대변하여 정치적 중립성과 업무의 독립성을 보장하려는 것은 공통점임.
Ⅲ. 감사원 신뢰성 제고를 위한 기본방향
1. 정치적 중립성의 확보
○ 감사원의 정치적 중립성을 강화하기 위해서는 현재 행정부 소속의 감사원에 대한 입법부의 견제장치를 강화하여야 함.
○ 감사원장은 물론 감사위원의 임명에 있어서 입법부의 견제장치를 마련함으로써 대통령에 의한 감사원에 대한 영향력을 통제할 필요가 있음. 합의제 방식의 감사원 운영형태에서 감사원장에 대한 국회동의만으로는 정치적 중립성을 확보하는데 일정한 한계를 가짐.
○ 이와 함께, 감사결과에 대한 입법부 보고체계를 확립함으로써 입법부의 감사원에 대한 견제장치를 마련할 필요가 있음.
2. 업무의 독립성 제고
○ 회계감사 혹은 직무감찰 과정 및 감사결과의 결정에 있어서 어떤 정치적 압력으로부터 차단할 수 있는 제도적 장치를 마련되어야 함.
○ 이는 대통령은 물론 의회권력으로부터 자유로워야 함을 의미함.
3. 감사결과의 이행성 강화
○ 감사원의 감사결과에 대한 구속력을 보다 강화하고, 이에 대한 이행성을 강화하는 것이 필요함.
○ 금번 쌀 직불금 파문에서 보듯 감사결과의 이행지체는 자칫 막대한 예산낭비로 연결될 수 있음. 따라서 감사결과에 대한 구속력과 이행강제력의 강화는 독립성의 강화와 함께 감사원의 위상을 강화시켜 줄 것임.
Ⅳ. 감사원 신뢰성 제고방안
1. 감사위원에 대한 인사청문회의 실시
○ 헌법 제98조에는 감사원장 및 감사위원의 임명과 관련하여 ‘원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 감사위원은 원장의 제청을 받아 대통령이 임명’하도록 되어 있음.
○ 이와 같은 임명구조는 상대적으로 대통령의 감사원에 대한 장악력을 강화시키고있음. 따라서 감사원에 대한 대통령의 영향을 약화시키기 위한 제도적 장치가 마련되어야 하며, 그 핵심은 감사위원의 임명과 관련한 대통령의 권한을 견제하는 것임.
○ 그러나 감사위원의 제청권 변경 등은 헌법개정사유임으로 현실적으로 선택할 수 있는 인사청문회임. 제한적이나마 인사청문회의 실시는 감사위원에 대한 자질을 일정부분 검증할 수 있다는 의미에서 감사원의 독립성을 강화시켜 줄 것임
2. 감사과정 및 결과의 사전정보 유출 금지의 법제화
○ 금번 쌀직불금 파문에 있어서 감사원의 신뢰성에 결정적인 타격을 가한 사건은 청와대 사전 감사결과 보고와 감사결과의 비공개 결정임. 이는 감사결과 비공개결정의 합리성(?)과 관계없이 감사원의 독립성에 대한 의혹을 불러일으키기에 충분한 사유임.
○ 따라서 향후에는 감사과정 혹은 감사결과에 대한 사전정보 유출을 법적으로 금지함으로써 감사원 업무의 독립성을 제도적으로 뒷받침할 필요가 있음.
3. 감사실시 및 감사결과의 입법부 보고의 의무화
○ 현재 국회의 감사요구에 대해서는 의무적으로 감사실시가 이루어지도록 되어 있는 반면, 그 감사결과에 대해서는 결산감사를 제외하고는 국회의 요청에 의해서 제출하도록 되어 있음. 이를 의무화하도록 법령를 개정할 필요가 있음.
○ 감사실시 및 결과에 대한 정보를 행정부와 입법부가 공유함으로써 감사행정의 투명성을 제고시키는 것이 필요함. 이는 부차적으로 감사결과에 대한 구속력을 강화시켤 것임.
○ 입법부의 보고대상은 해당 상임위원회로 하는 것이 적절할 것임.
4. 개선이행계획서 제출과 이행진척상황 보고 의무화
○ 현행 감사결과는 크게 ‘변상’, ‘징계’, ‘시정’, ‘개선’, ‘권고’ 등으로 구분되어 있음.
○ 이중 ‘개선’에 대한 이행에 대한 강제력을 강화할 필요가 있음. ‘시정’과 달리 ‘개선’에 대해서는 이행에 있어서 기한을 정하지 않고 있음. 따라서 이에 대한 보다 엄격한 이행력을 부여할 필요가 있음.
○ 감사원장이 그 이행에 대한 기한을 못박을 필요는 없으나, 해당기관으로부터 그 자체 이행계획서를 감사원에 제출하도록 하고, 사후 이행진척상황에 대한 보고를 의무화함으로써 그 강제력을 강화할 필요가 있음.
5. 감사원의 소속변경검토
○ 감사원의 소속변경 문제는 헌법개정사항임. 따라서 향후 대통령 임기등과 관련한 헌법 개정시 감사원의 소속변경문제 역시 논의되어야 함.
○ 일반적으로 감사원의 소속을 현행과 같이 행정부 소속으로 할 경우, 감사자료의 확보, 감사결과의 처리 등에 있어서 실효성을 높일 수 있다는 장점이 있음. 그러나 다른 한편으로는 정치적 독립성의 훼손가능성이 있음.
○ 각 제도는 그 나라가 가진 역사성의 산물이며, 문제해결의 결과라는 측면에서 감사원의 소속변경에 대한 보다 심도 있는 논의가 향후 개헌논의과정에서 있어야 할 것임.
○ 감사원의 출발과 발전과정이라는 역사성에 비추어 보면, 현행과 같이 행정부에소속되면서 일부 문제있는 제도의 개선이 일면 합리적이나, 쌀직불금 파문에서보듯이 감사원의 독립성 문제는 주로 대통령과의 관계에서 일어난다는 의미에서 그 소속변경 역시 고려하여 보아야 할 것임.
○ 만약 감사원의 소속변경이 이루어질 경우, 우리와 같이 대통령제를 채택하고 있는 미국과 프랑스가 독립기관 형태를 띠고 있음에 주목할 필요가 있음.
6. 감사위원의 임명방식의 변경검토
○ 현행 감사위원은 감사원장을 제외한 6인에 대해 감사원장의 제청과 대통령의 임명에 의하도록 헌법에 규정하고 있음.
○ 이를 향후 개헌과정에서 다른 합의제 기관과 같이 행정, 입법 그리고 사법 3부가 분권적으로 지명하는 방식 역시 고려할 필요가 있음.